各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局:
為規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為,切實(shí)保障納稅人合法權(quán)益,加快推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政,構(gòu)建和諧稅收征納關(guān)系,根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào))和有關(guān)規(guī)定,結(jié)合稅收工作實(shí)際,提出如下指導(dǎo)意見(jiàn):
一、充分認(rèn)識(shí)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的必要性
行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法行使行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等職權(quán)時(shí),根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,依據(jù)立法目的和公平合理的原則,自主作出決定和選擇行為方式、種類(lèi)和幅度的權(quán)力。行政裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的重要組成部分,也是現(xiàn)代行政的必然要求。它的存在既是社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性所決定,又是法律規(guī)范的局限性所決定;既是提高行政效率的需要,也是實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平的需要。但行政裁量權(quán)又是一把雙刃劍,容易被行政機(jī)關(guān)濫用,侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此,賦予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的同時(shí),必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和控制。
稅收?qǐng)?zhí)法的許多方面和環(huán)節(jié)涉及到行政裁量權(quán),規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
?。ㄒ唬┮?guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是服務(wù)科學(xué)發(fā)展、共建和諧稅收的必然選擇。服務(wù)科學(xué)發(fā)展、共建和諧稅收要求稅務(wù)機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持依法行政,使稅法得到普遍遵從。提高稅法遵從度,既要靠納稅人增強(qiáng)依法誠(chéng)信納稅意識(shí),自覺(jué)履行納稅義務(wù),也要靠稅務(wù)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政,帶動(dòng)和引導(dǎo)納稅人自覺(jué)遵從稅法。提高稅法遵從度是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人共同的責(zé)任和義務(wù),稅務(wù)機(jī)關(guān)尤其要帶頭遵從稅法。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán),限制和規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán),有利于切實(shí)提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的質(zhì)量和水平,有效促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)帶頭遵從稅法,并充分帶動(dòng)納稅人自覺(jué)遵從稅法,不斷實(shí)現(xiàn)稅收征納關(guān)系的和諧。
?。ǘ┮?guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是推進(jìn)依法行政、保障納稅人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)要求。推進(jìn)依法行政有利于促進(jìn)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),規(guī)范和約束行政權(quán)力,保障納稅人依法享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán),防止和減少稅務(wù)機(jī)關(guān)隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和機(jī)械性執(zhí)法等問(wèn)題,有利于進(jìn)一步推進(jìn)依法行政,真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,切實(shí)保障納稅人的合法權(quán)益。
?。ㄈ┮?guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)自身建設(shè)、防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法質(zhì)量是稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要目標(biāo)。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán),合理調(diào)整執(zhí)法權(quán)行使的彈性空間,有利于促進(jìn)稅務(wù)行政裁量定位更準(zhǔn)確,操作更規(guī)范,有效降低稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),全面提升稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。
(四)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)廉政建設(shè)、遏制腐敗的重要舉措。深入推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)必須強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的監(jiān)督,規(guī)范“兩權(quán)”運(yùn)行。作為稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的重要組成部分,稅務(wù)行政裁量權(quán)的規(guī)范行使是遏制腐敗的重要保證。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán),從機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)控,有利于實(shí)現(xiàn)制度防腐和源頭防腐,有效遏制稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域職務(wù)腐敗的發(fā)生。
二、規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的基本要求
?。ㄒ唬┖戏ú昧俊6悇?wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)進(jìn)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)力、條件、范圍、幅度和程序進(jìn)行。
(二)合理裁量。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和法律原則。要全面考慮相關(guān)事實(shí)因素和法律因素,排除不相關(guān)因素的干擾,維護(hù)納稅人合法權(quán)益,努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)納稅人權(quán)益損害最小的方式,對(duì)納稅人造成的損害不得與所保護(hù)的法定利益顯失均衡。
?。ㄈ┕昧?。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待納稅人,同樣情形同等處理。對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等因素基本相同的稅務(wù)事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)給予基本相同的處理。同一地區(qū)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)對(duì)相同稅務(wù)管理事項(xiàng)的處理應(yīng)當(dāng)一致。非因法定事由并經(jīng)法定程序,不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的稅務(wù)決定。因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤銷(xiāo)或者變更稅務(wù)決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,對(duì)納稅人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
?。ㄋ模┏绦蛘?dāng)。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序,注意聽(tīng)取納稅人的意見(jiàn),依法保障納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。稅務(wù)人員與納稅人存在利害關(guān)系時(shí),應(yīng)當(dāng)依法回避。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)作出稅務(wù)決定時(shí),應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。
?。ㄎ澹┕_(kāi)透明。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán),除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外,應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過(guò)程、處理結(jié)果等。
三、建立稅務(wù)裁量基準(zhǔn)制度
裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法實(shí)際為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的具體標(biāo)準(zhǔn),是對(duì)行政裁量權(quán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、量化和具體化的重要參考指標(biāo)。
?。ㄒ唬┎昧炕鶞?zhǔn)是對(duì)以往執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的歸納、總結(jié)和提煉。制定裁量基準(zhǔn)包括解釋法律規(guī)范中的不確定法律概念、列舉考量因素以及分檔、細(xì)化量罰幅度等。
?。ǘ└魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)際,聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)。條件不具備的地方,也可以通過(guò)溝通協(xié)商制定相對(duì)統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。各省(自治區(qū)、直轄市)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家稅務(wù)總局備案。
?。ㄈ┒悇?wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循裁量基準(zhǔn)。案件情況特殊,不宜適用裁量基準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)在法律文書(shū)中說(shuō)明理由。
(四)稅務(wù)機(jī)關(guān)適用裁量基準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取執(zhí)法人員、納稅人及專(zhuān)家的意見(jiàn),及時(shí)評(píng)估,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修改與完善。
四、健全稅務(wù)行政裁量權(quán)行使程序制度
(一)完善告知制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行法定的告知義務(wù),將作出裁量決定的事實(shí)、理由、依據(jù)告知納稅人。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確告知的內(nèi)容、程序及救濟(jì)措施。
?。ǘ┩晟苹乇苤贫?。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及法定回避事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)依法告知納稅人享有申請(qǐng)回避的權(quán)利。稅務(wù)人員存在法定回避情形的,應(yīng)當(dāng)回避。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確回避的適用范圍、救濟(jì)措施及法律責(zé)任,完善回避的申請(qǐng)、受理、審查、決定等程序制度。
(三)完善陳述申辯和聽(tīng)證制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取納稅人的意見(jiàn)。納稅人提出的事實(shí)、證據(jù)和理由成立的,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善陳述申辯的告知、審查、采納等程序性規(guī)定,明確適用聽(tīng)證事項(xiàng),規(guī)范聽(tīng)證程序。
?。ㄋ模┩晟普f(shuō)明理由制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)在行政決定中對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量基準(zhǔn)的引用等說(shuō)明理由。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要逐步推行使用說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)。
?。ㄎ澹┩晟浦卮髨?zhí)法事項(xiàng)合議制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及重大或者復(fù)雜裁量事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合議,共同研究決定。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善合議程序,明確工作職責(zé)、決策方式等內(nèi)容。
(六)完善重大執(zhí)法事項(xiàng)備案制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及重大或者復(fù)雜裁量事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)將該事項(xiàng)的處理結(jié)果報(bào)上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)審查備案。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確審查備案的內(nèi)容、方式及程序。
五、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實(shí),為做好規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作提供有力保障
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作是稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視,把這項(xiàng)工作擺在突出位置,作為全局性的重點(diǎn)工作抓緊抓好。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作應(yīng)當(dāng)由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌部署,主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)研究制定工作方案,定期聽(tīng)取工作匯報(bào),及時(shí)解決工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。
?。ǘ┟鞔_職責(zé)、密切配合。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、工作環(huán)節(jié)多,稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)密切配合,加強(qiáng)協(xié)調(diào),齊抓共管,共同推動(dòng)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的順利開(kāi)展。國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)工作;其他業(yè)務(wù)司局負(fù)責(zé)對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)進(jìn)行梳理,提出制定各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)的注意事項(xiàng)。
?。ㄈ┱w設(shè)計(jì)、重點(diǎn)推進(jìn)。稅務(wù)行政裁量權(quán)涉及稅收?qǐng)?zhí)法的方方面面,包括稅款征收、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等。為保證規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作有效、有序地開(kāi)展,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)推進(jìn)的原則,逐步、逐項(xiàng)地規(guī)范各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)。當(dāng)前,稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)存在問(wèn)題較多,引發(fā)爭(zhēng)議較大,社會(huì)關(guān)注度也較高,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)作為規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的突破口,于2012年底前完成稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作。同時(shí)要逐步加強(qiáng)對(duì)稅款征收、行政許可、行政強(qiáng)制等其他重要稅務(wù)行政裁量權(quán)的規(guī)范。
?。ㄋ模┳⒅刂笇?dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo),對(duì)工作中遇到的困難和問(wèn)題,及時(shí)研究解決;對(duì)工作中好的經(jīng)驗(yàn)和做法,及時(shí)總結(jié)推廣。地方各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)與上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系,及時(shí)報(bào)告、反饋工作情況及工作中存在的主要問(wèn)題。地市以上稅務(wù)機(jī)關(guān)每年應(yīng)當(dāng)選擇典型案例向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布,為指導(dǎo)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范行使行政裁量權(quán)提供參照。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的監(jiān)督檢查,對(duì)工作突出的單位,予以表彰。
(五)提升能力、確保實(shí)效。執(zhí)法人員依法行政的能力和水平是保障行政裁量權(quán)規(guī)范行使的關(guān)鍵,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)執(zhí)法人員能力建設(shè)作為規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員規(guī)范行政裁量權(quán)相關(guān)法律知識(shí)和制度的培訓(xùn),增強(qiáng)執(zhí)法人員的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí),提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。
國(guó)家稅務(wù)總局
二○一二年七月三日